Ein Leitfaden für Zuwendungsempfänger zur arbeitsrechtlichen Gestaltung, Vergütungsfragen und Rückforderungsabwehr bei der Verwendungsnachweisprüfung nach ANBest-P.
Freie Träger, gemeinnützige Vereine und ähnliche Organisationen, die ihre Personalkosten ganz oder überwiegend aus öffentlichen Zuwendungen finanzieren, bewegen sich in einem rechtlich anspruchsvollen Spannungsfeld. Auf der einen Seite stehen die zwingenden Bindungen des Zuwendungsrechts — insbesondere das sogenannte Besserstellungsverbot —, auf der anderen Seite das individualarbeitsrechtliche Verhältnis zu den Beschäftigten mit allen Schutzmechanismen des Arbeitsvertrags, des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes und der Tarifautonomie.
Wer dieses Spannungsfeld nicht von vornherein arbeitsrechtlich sauber gestaltet, riskiert nach der Verwendungsnachweisprüfung empfindliche Rückforderungen mit gesetzlicher Verzinsung — und gerät gleichzeitig in arbeitsrechtliche Konflikte, wenn vermeintlich überhöhte Vergütungen nachträglich abgesenkt werden sollen. Der folgende Beitrag erläutert die wesentlichen Anforderungen, zeigt typische Fehlerquellen und beleuchtet die Verteidigungslinien im Krisenfall.
Das Besserstellungsverbot ist keine isolierte Norm, sondern Bestandteil der haushaltsrechtlichen Nebenbestimmungen, die der Bewilligungsbescheid in Bezug nimmt. Maßgeblich sind:
Der inhaltliche Kern lautet im Wesentlichen: Soweit der Zuwendungsempfänger seine Beschäftigten besser stellt als vergleichbare Bedienstete des Bundes oder des Landes, dürfen die übersteigenden Beträge nicht aus Zuwendungsmitteln finanziert werden. Bezugspunkt ist regelmäßig der TVöD bzw. der TV-L, einschließlich der dort vorgesehenen Eingruppierungssystematik, Stufenlaufzeiten, Zulagen und Sonderzahlungen.
Es handelt sich dabei nicht um ein arbeitsrechtliches Verbot im engeren Sinne — der Arbeitsvertrag kann zivilrechtlich wirksam eine höhere Vergütung vorsehen. Das Besserstellungsverbot wirkt zuwendungsrechtlich: Der übersteigende Anteil ist nicht zuwendungsfähig. Im Verwendungsnachweis ist nur der zulässige Anteil ansatzfähig; der Rest muss aus Eigenmitteln oder anderen, nicht öffentlich gebundenen Drittmitteln getragen werden.
Die Praxis zeigt, dass die Schwelle weiter reicht, als viele Trägerverantwortliche zunächst annehmen. Eine Besserstellung kann sich unter anderem ergeben aus:
Der Vergleich erfolgt nicht punktuell auf eine einzelne Leistung, sondern in einer Gesamtbetrachtung des Vergütungspakets. Das macht die Selbstprüfung anspruchsvoll: Eine moderat überzogene Sonderzahlung kann durch eine zurückhaltende Stufenzuordnung kompensiert sein — oder eben nicht. Wer im Verwendungsnachweis bestehen will, muss diese Gesamtbetrachtung dokumentiert nachvollziehen können.
Eine häufige Fehlannahme betrifft den Vergleichsmaßstab: Maßgeblich ist die Vergütung, die ein vergleichbarer Bediensteter im öffentlichen Dienst tatsächlich erhielte — nicht das, was üblicherweise auf dem freien Markt gezahlt wird, und nicht das, was branchenintern bei freien Trägern üblich geworden ist. Auch tarifvertragliche Lösungen kirchlicher oder caritativer Träger (AVR, BAT-KF u.ä.) entbinden nicht automatisch vom Besserstellungsvergleich mit dem TVöD; im Detail kommt es auf die jeweilige Förderrichtlinie an.
Der bei weitem wirksamste Schutz ist eine vorausschauende Vertragsgestaltung. Sobald feststeht, dass eine Stelle ganz oder anteilig aus zuwendungsfinanzierten Mitteln getragen werden soll, sollten folgende Punkte arbeitsvertraglich abgesichert sein.
Eine dynamische Bezugnahme auf den TVöD bzw. TV-L in seiner jeweiligen Fassung schafft Rechtssicherheit nach beiden Seiten. Sie sollte umfassen:
Eine globale Klausel "Vergütung nach TVöD" reicht in der Praxis nicht aus. Spätestens bei der Verwendungsnachweisprüfung muss der Träger nachweisen können, warum gerade diese Eingruppierung und Stufenzuordnung sachgerecht ist. Eine knappe Begründung in der Personalakte zur Eingruppierungsentscheidung (Aufgabenzuschnitt, einschlägige Berufserfahrung, formale Qualifikation) ist Gold wert, wenn Jahre später nachgefragt wird.
Die Eingruppierung erfolgt nach der Entgeltordnung der jeweiligen Tarifgemeinschaft. Maßgeblich sind die auszuübende Tätigkeit und ihre Anforderungen, nicht die Berufsbezeichnung oder ein Wunschniveau des Bewerbers. In zuwendungsfinanzierten Bereichen sind insbesondere folgende Eingruppierungsmerkmale streitanfällig:
In zuwendungsgeförderten Projekten besteht ein nachvollziehbarer Anreiz, qualifiziertes Personal über eine günstige Eingruppierung zu gewinnen. Diese Versuchung ist verständlich — sie ist aber zugleich der Hauptangriffspunkt späterer Prüfungen.
Außertarifliche Verträge sind in zuwendungsfinanzierten Strukturen rechtlich nicht ausgeschlossen, aber rechtfertigungsbedürftig. Sie kommen in Betracht für:
Leitungsfunktionen oberhalb der höchsten tariflichen Entgeltgruppe
hochspezialisierte Funktionen, für die die Entgeltordnung kein passendes Merkmal vorhält
Aufgaben mit besonderer Marktknappheit, die belegbar sein muss
Wer außertariflich vergütet, sollte den Vergleich zum öffentlichen Dienst proaktiv führen und dokumentieren. Häufig ist es klüger, sich an der nächst vergleichbaren Position der öffentlichen Hand zu orientieren (z.B. B-Besoldung oder vergleichbare AT-Verträge im Bundesdienst) als an Marktgehältern der Privatwirtschaft. Andernfalls droht die Bewertung als Besserstellung — mit der Konsequenz, dass die Differenz nicht zuwendungsfähig ist.
Eine sinnvolle Gestaltung kann eine Mischfinanzierung sein: Der dem öffentlichen Dienst entsprechende Anteil wird aus Zuwendungsmitteln getragen, der darüber hinausgehende Anteil ausdrücklich aus Eigenmitteln oder nicht öffentlich gebundenen Drittmitteln. Diese Aufteilung muss buchhalterisch sauber abgebildet und im Verwendungsnachweis transparent dargestellt werden.
Arbeitsverträge in zuwendungsfinanzierten Bereichen sollten den realistischen Fall mitdenken, dass eine Förderung ausläuft oder gekürzt wird. Sinnvolle Klauseln können sein:
Hier ist Vorsicht geboten: Die Rechtsprechung zu Widerrufs- und Freiwilligkeitsvorbehalten ist streng. Eine schlecht formulierte Klausel ist nicht nur unwirksam, sondern erzeugt im Streitfall einen unbedingten Anspruch des Arbeitnehmers — und damit genau die zuwendungsrechtliche Bindung, die vermieden werden sollte. Die Klauselgestaltung gehört in fachkundige Hand.
Wenn ein Träger mehrere Förderprojekte parallel führt oder neben dem Zuwendungsbereich auch Eigenfinanzierungen unterhält, sollte die personelle Zuordnung von Anfang an sauber gehandhabt werden. Eine Person, die nominell zu 100 % aus einer Zuwendung finanziert wird, aber faktisch zu 30 % in einem nicht geförderten Bereich tätig ist, erzeugt ein doppeltes Problem: Im Verwendungsnachweis fehlt es an der zweckentsprechenden Verwendung, und arbeitsrechtlich entstehen Abgrenzungsschwierigkeiten bei Aufgabenänderungen oder Kündigungen.
Da die Eingruppierungsfrage in der Praxis die größte Streitanfälligkeit aufweist, lohnt eine vertiefte Betrachtung.
Die Entgeltordnung des TVöD/TV-L kennt für die meisten Beschäftigtengruppen Tätigkeitsmerkmale, die abstrakt formuliert sind und im Einzelfall ausgelegt werden müssen. Maßgeblich ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts die überwiegend auszuübende Tätigkeit, beurteilt nach Arbeitsvorgängen. Ein Arbeitsvorgang ist dabei nicht jede einzelne Handgriff, sondern ein abgrenzbarer, einem Arbeitsergebnis dienender Aufgabenkomplex.
Für die zuwendungsrechtliche Prüfung folgt daraus: Wer eine bestimmte Eingruppierung verteidigen will, sollte für jede Stelle eine Stellenbeschreibung vorhalten, die die Arbeitsvorgänge realistisch abbildet und ihren prozentualen Anteil ausweist. Diese Stellenbeschreibung ist nicht nur ein Personalführungsinstrument — sie ist im Verwendungsnachweis das zentrale Beweismittel.
In der gefestigten Verwaltungspraxis wird die Zulässigkeit einer außertariflichen Vergütung in zuwendungsfinanzierten Strukturen restriktiv gehandhabt. Die Förderrichtlinien einzelner Ministerien enthalten teils ausdrückliche Schwellen und Begrenzungen. Wer eine AT-Vergütung plant, sollte die einschlägige Richtlinie und gegebenenfalls bestehende Verwaltungsvorschriften der Bewilligungsbehörde im Vorfeld durchgehen — nicht erst im Verwendungsnachweis.
Wo eine AT-Vergütung gerechtfertigt ist, empfiehlt sich:
Nach Abschluss des Bewilligungszeitraums hat der Zuwendungsempfänger den Verwendungsnachweis vorzulegen, regelmäßig bestehend aus Sachbericht und zahlenmäßigem Nachweis. Personalkosten machen in vielen Förderprojekten den Löwenanteil aus — entsprechend genau wird hier geprüft.
Typische Prüfungsschwerpunkte sind:
Erfahrungsgemäß führen weniger die offensichtlichen Überzahlungen zu Streit als die schlecht dokumentierten Grenzfälle. Eine sachlich angemessene Eingruppierung, die in der Personalakte nicht hinreichend begründet ist, kann zur Beanstandung führen — nicht weil sie falsch wäre, sondern weil der Träger den Nachweis nicht führen kann.
Kommt die Bewilligungsbehörde im Rahmen der Verwendungsnachweisprüfung zu dem Ergebnis, dass eine Besserstellung vorliegt, droht der teilweise Widerruf des Zuwendungsbescheids und die Rückforderung des überzahlten Betrags nach § 49 Abs. 3, § 49a VwVfG. Die Rückforderung ist regelmäßig nach § 49a Abs. 3 VwVfG mit fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz zu verzinsen, in vielen Förderrichtlinien sogar mit sechs Prozent pro Jahr — und zwar rückwirkend ab dem Auszahlungszeitpunkt.
Verteidigungslinien
In der anwaltlichen Beratung kommt es darauf an, die Verteidigung möglichst frühzeitig aufzubauen — idealerweise bereits beim Anhörungsschreiben der Bewilligungsbehörde, spätestens im Widerspruchsverfahren. Häufig erfolgversprechend sind:
Arbeitsrechtliche Folgen
Hier liegt die eigentliche Komplexität, die viele Träger unterschätzen. Auch wenn der Zuwendungsgeber zurückfordert, bleibt der Arbeitsvertrag mit dem Beschäftigten unberührt. Der Träger schuldet die vertraglich vereinbarte Vergütung weiter. Versuche, die Vergütung nachträglich abzusenken, scheitern regelmäßig:
Diese arbeitsrechtliche "Falle" macht das Besserstellungsverbot so heikel: Wer den zuwendungsrechtlichen Verstoß einmal begangen hat, kann ihn arbeitsrechtlich oft nicht mehr korrigieren. Die Folge ist eine doppelte Belastung — Rückzahlung an die Behörde plus weiterlaufende übertarifliche Vergütung gegenüber dem Beschäftigten.
Strafrechtliche Risiken nicht unterschätzen
In Einzelfällen können bei vorsätzlich überhöhten Verwendungsnachweisen subventionsstrafrechtliche Tatbestände nach § 264 StGB in Betracht kommen. Auch wenn die Schwelle hoch ist und die meisten Fälle rein verwaltungsrechtlich abgewickelt werden, sollte das Risiko bei größeren Beanstandungen ernst genommen werden. Eine frühzeitige anwaltliche Begleitung kann hier präventiv wirken.
Aus der Beratungspraxis lassen sich einige Leitlinien ableiten, die unabhängig vom Einzelfall sinnvoll sind:
Bei jeder zuwendungsfinanzierten Stelle vor Vertragsschluss die einschlägige Förderrichtlinie und die ANBest-P/ANBest-I prüfen — nicht erst im Verwendungsnachweis
Eingruppierungsentscheidungen schriftlich begründen und in der Personalakte ablegen; Stellenbeschreibungen aktuell halten
Außertarifliche Vergütung nur mit dokumentierter Rechtfertigung und idealerweise mit vorheriger Abstimmung mit dem Zuwendungsgeber
Bei Mischfinanzierungen die Stundenanteile und Aufgabenzuordnung sauber führen; Stundenzettel zeitnah und projektbezogen
Vorbehaltsklauseln und Befristungen fachkundig gestalten, nicht aus Mustern kopieren
Bei Anhörungsschreiben oder Beanstandungen der Bewilligungsbehörde frühzeitig fachlichen Rat einholen — die Verteidigungsmöglichkeiten sind im frühen Stadium ungleich größer als im Klageverfahren
Das Besserstellungsverbot ist keine Formalie, sondern eine ernstzunehmende Bindung mit weitreichenden Folgen. Seine besondere Tücke liegt in der Verzahnung zweier Rechtsgebiete: Zuwendungsrechtlich entstehen Rückforderungsansprüche, arbeitsrechtlich bleibt der Träger gleichwohl an seine vertraglichen Zusagen gebunden. Wer beide Ebenen nicht von Anfang an mitdenkt, riskiert, am Ende doppelt zu zahlen.
Die gute Nachricht: Mit einer durchdachten Vertragsgestaltung, sorgfältiger Dokumentation und vorausschauender Personalpolitik lassen sich die meisten Konflikte vermeiden. Wo eine Beanstandung bereits im Raum steht, bestehen je nach Konstellation belastbare Verteidigungslinien — gerade dann lohnt sich eine frühzeitige fachliche Begleitung.
Die Kanzlei Bürgler berät freie Träger, Vereine und andere Zuwendungsempfänger zu arbeitsrechtlichen Fragen im Zusammenhang mit der Vergütungsgestaltung, der Verwendungsnachweisprüfung und der Abwehr von Rückforderungsansprüchen. Bei konkreten Fragen vereinbaren Sie gern einen Beratungstermin.
Der Beitrag stellt allgemeine Informationen zum Zeitpunkt der Veröffentlichung dar und ersetzt keine Rechtsberatung im Einzelfall.
13.05.2026 · Simon Bürgler · Rechtsanwalt · Fachanwalt für Arbeitsrecht
Eine sachliche Ersteinschätzung ist die Grundlage jeder guten Beratung.